2017年國務院首次于《關于促進建筑業持續健康發展的意見》中圍繞“嚴格落實工程質量責任”提出“強化建設單位的首要責任”以來，住建部先后出臺《工程質量安全提升行動方案》、《關于完善質量保障體系提升建筑工程品質的指導意見》等文件，以推動建設單位對工程質量負首要責任。

發展至今，現行法律法規雖然對建設單位的首要質量責任做了一些規定，但尚未形成統一規定。因此針對此前建設單位首要責任邊界未厘清、制度難落實的情況，住建部印發《關于落實建設單位工程質量首要責任的通知》（下簡稱“《通知》”），首次明確了建設單位工程質量首要責任內涵，初步廓清了責任落實重點與質量管理方向。

一、明確建設單位首要責任

在第二部分，《通知》將建設單位首要責任歸納為嚴格執行法定程序和發包制度、保證合理工期和造價、全面履行質量管理職責這三個主要方面。

在嚴格執行法定程序和發包制度方面，《通知》提出三點：第一點要求建設單位嚴格履行基本建設程序；第二點對工程發包進行了補充規定；第三點則對應著《建設工程質量管理條例》第九條，即按規定提供原始材料。在第二點中，《通知》強調預拌混凝土等專業分包工程應納入工程施工總承包招標范圍，禁止建設單位直接發包；還豐富了《建筑法》第二十五條，禁止建設單位干涉工程承包單位采購裝配式建筑構配件、建筑材料和設備，對此《通知》也要求建設單位加強采購質量管理、承擔相應的質量責任。

在保證合理工期和造價方面，《通知》提出兩點：一是保證合理工期和造價，二是推行施工過程結算。前者在科學合理確定工程建設工期和造價的基礎上，明確了給予工期補償和調整合同價款的情況；還要求建設單位落實優質優價，鼓勵和支持工程相關參建單位創建品質示范工程，如此前福建省《關于進一步落實我省房屋建筑和市政基礎設施工程“優質優價”政策的通知》將創優工程獎勵增加費列入項目竣工結算，便旨在為參建單位創造質價相符的市場環境。后者則首次提出“分部工程驗收通過時原則上應同步完成工程款結算，不得以設計變更、工程洽商等理由變相拖延結算”。

在全面履行質量管理職責方面，《通知》系統闡述了建設單位在工程建設全過程的質量管理責任：其一是健全工程項目質量管理體系，其二是嚴格質量檢測管理，其三是嚴格工程竣工驗收。在第二點中，《通知》還吸收了地方實踐經驗，首次明確：非建設單位委托的檢測機構出具的檢測報告不得作為工程質量驗收依據。

二、壓實建設單位首要責任

在明確建設單位工程質量首要責任內涵要求的基礎上，《通知》從監督管理和市場力量兩個維度推動建設單位落實工程質量首要責任。

為加強對建設單位落實首要責任的監督管理，《通知》一方面要求各地健全建設單位落實首要責任監管機制，建立日常巡查和差別化監管制度；另一方面從信用管理和責任追究入手，加大對擔責建設單位的政策支持和失責建設單位的聯合懲戒力度。

《通知》還充分借助市場力量，不僅在推行施工過程結算中要求建設單位向施工單位提供工程款支付擔保、在健全工程項目質量管理體系中明確不具備條件的建設單位可聘用專業機構或人員，還在嚴格履行質量保修責任中強調：房地產開發企業未投保工程質量保險的，在申請住宅工程竣工驗收備案時應提供保修責任承接說明材料。無論是應用工程款支付擔保、工程質量保險，還是聘用專業機構和人員，《通知》都著力引導建設單位借助第三方力量落實工程質量首要責任。

另外，圍繞關乎人民群眾基本住房需求的住宅工程，《通知》還從三個方面加強建設單位首要責任落實，包括強化住宅質量保修責任履行、推行住宅工程質量信息公開以及加強工程質量與房屋預售聯動管理。

三、激發建設單位擔責動力

除了由外而內壓實建設單位首要責任外，《通知》還著力激發建設單位關心質量、追求質量、創造質量的內生動力，引導建設單位主動落實自身責任。

一方面，《通知》要求加強建設單位質量信用信息歸集，并與工程建設項目審批管理系統等實現數據共享和交換，這既便于實行施工許可告知承諾制、資質審批告知承諾制，為建設單位優化營商環境；亦便于運用守信激勵手段，為建設單位亮起市場“綠燈”。

另一方面，《通知》還明確：對因工程質量給工程所有權人、使用人或第三方造成的損失，建設單位依法承擔賠償責任，有其他責任人的，可以向其他責任人追償。這在《侵權責任法》“建筑物、構筑物或者其他設施倒塌造成他人損害的，由建設單位與施工單位承擔連帶責任”的基礎上更進一步，也將推動建設單位履行質量監管責任，通過加強分包管理、施工管理、資料管理和驗收管理等，確保追償權順利實現。

在《通知》之外，上海市住建委也于9月22日發布《上海市建設工程建設單位首要質量責任管理規定》，對地方建設單位提出了明確項目公司責任承續問題、積極推進住宅工程質量潛在缺陷保險、對建設單位項目負責人工程質量違法違規行為實施記分管理等要求。各地也應根據《通知》要求，因地制宜制定具體辦法，多措并舉落實建設單位工程質量首要責任。