在正式施工前，以施工圖紙為依據對項目工程進行各類造價預計，是工程造價管理工作的主要內容之一。這些預算價種類較多，包括標底、招標控制價、最高投標限價等等，實務中經常會令人混淆，為招標管理帶來困擾。同時，各類預算價的計價依據主要依賴定額文件，后者是計劃經濟時期的特殊管理產物，存在一定的局限性與滯后性。

因此，這里首先區別標底、招標控制價、最高投標限價的概念內涵，進而分析定額制度下各類預算價受到的局限影響。

從有標底招標到無標底招標，從標底價到招標控制價，我國建設工程招投標管理與工程造價管理經歷著較大的發展變革。但從根源上來看，這種變革并未動搖國內長期實行的定額計價管理制度根本：無論標底價還是招標控制價，其編制依據都沿用計劃經濟時期的定額管理制度。“預算價”脫離“市場價”，不利于項目投資的合理控制，也不利于施工單位的投標報價競爭。

定額是國家在計劃經濟時期，為加強建設管理、合理安排勞動力資源制定的一項管理控制制度；是根據一定時期、范圍的社會生產力發展水平制定的生產過程中人力、物力、材料消耗的一種法定標準。具體到建設工程領域，即為完成一定計量單位的結構構件或分項工程所需要的人工、材料、機具設備、資金等消耗的數量標準。

從經濟體制發展來看，定額制度作為計劃經濟時期的特殊管理控制制度，在當下快速發展的市場經濟環境背景下存在很大的局限性與滯后性。定額本身反映的是過去一段時間與范圍內的平均生產力水平，用以指導當下或未來一段時間的工程消耗計量計價，無論標底價還是招標控制價都顯然是脫離市場實際的。

尤其，定額本身的編制多通過各地造價站、定額站等機構，其主要原理即是對過去工程案例的相關信息數據進行收集、匯總、研究、分析，進而編制定額文件。這種定額編制方式耗時較長，更新頻率較慢，兩版定額文件的時間間隔往往長達十幾年。以這樣的定額標準去編制標底或招標控制價，顯然是滯后于市場和行業發展現狀的。

招標控制價或最高投標限價，其主要作用即是將招標活動的價格控制在一個合理的、可接受的范圍內。其自身編制方法、依據將直接影響著招標活動價格控制工作的科學合理。以定額為編制依據的招標控制價，其自身帶有定額制度的滯后性與局限性：無法以建筑市場各項要素的實際平均水平，合理控制項目工程的建設資金投入與投標報價競爭。

此外從市場發展角度來看，招標控制價脫離市場實際生產水平，一些優質建企難以通過自身技術、人才、管理實力贏得市場競爭優勢，反而在低價中標的競爭態勢下被一些低于成本價報價的劣質建企淘汰，這顯然是有失市場公平與合理的。長此以往，建企為順利中標不斷壓縮成本、低于成本價報價，經營重心從提升自身技術、人才、管理實力，轉為前期低價中標，后期通過工程變更、索賠等方式盈利，顯然不利于建筑業的高質量快速發展。

2020年7月24日，住房和城鄉建設部辦公廳印發《工程造價改革工作方案》，提出“取消最高投標限價按定額計價的規定，逐步停止發布預算定額”，此后各地相繼響應中央政策意見，逐步取消定額計價。這一改革舉措引起了行業內的熱議，不少輿論宣傳直呼“大變天”。

事實上，綜合考量上述定額管理制度、標底與招標控制價的編制局限性，這場看似驟然的造價改革也似乎有跡可循。依據定額編制的現有工程計價體系，未來勢必將被市場詢價、企業報價的市場化計價體系逐步取代，從而合理控制建設投資，有效激活市場活力，推動建筑業的高質量快速發展。