山東棲霞市“1.10”事故反思：安全生產管理依舊道阻且長
2021年01月18日
臨近春節，各類安全生產事故再次迎來高發、頻發期，各地政府機關相繼發布政策嚴抓安全生產，確保節前安全生產持續穩定。如煤礦、非煤礦山、金屬冶煉、工程建設等高危行業企業，無疑都是政府安全生產監管的重點。 尤其2020年4月，國務院印發《全國安全生產專項整治三年行動計劃》（安委【2020】3號），工作部署將2021年作為全國安全生產的“集中攻堅”階段；2020年11月25日，國務院剛剛通過了《中華人民共和國安全生產法（修正草案）》。從整體上來看，全國安全生產監管工作形勢呈現強監管、嚴執法的特點。 但就在這樣一個特殊的時間階段，一個長期備受關注的風險行業領域，卻發生如此重大、性質惡劣的安全生產事故。痛心之余，我們更需要反思全國“安全生產管理與保障工作”究竟還存在哪些問題？為何如此高壓的安全生產監管環境下，安全生產事故依舊頻頻發生？涉事企業瞞報長達30小時，是怎樣的原因令其如此漠視生命，無視監管？
一、安全生產管理監管執行問題
瞞報、遲報素來是安全生產救援工作的大忌，我國《刑法》、《安全生產法》、《安全生產事故報告和調查處理條例》等法律法規，明確規定了安全生產事故的上報機制，并對瞞報、遲報制定了嚴厲的處罰措施，構成犯罪還將被追究刑事責任。
依據《中華人民共和國刑法修正案（六）》規定： 在安全事故發生后，負有報告職責的人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，情節嚴重的，處以三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。 依據《安全生產法》規定： 生產經營單位發生生產安全事故后，事故現場有關人員應當立即報告本單位負責人。單位負責人接到事故報告后，應當迅速采取有效措施，組織搶救，防止事故擴大，減少人員傷亡和財產損失，并按照國家有關規定立即如實報告當地負有安全生產監督管理職責的部門，不得隱瞞不報、謊報或者遲報，不得故意破壞事故現場、毀滅有關證據。 依據《安全生產事故報告和調查處理條例》規定： 事故發生后，事故現場有關人員應當立即向本單位負責人報告；單位負責人接到報告后，應當于1小時內向事故發生地縣級以上人民政府安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門報告；情況緊急時，事故現場有關人員可以直接向事故發生地縣級以上人民政府有關部門報告。 遲報或者漏報事故的事故發生單位，對主要負責人處上一年年收入40%至80%的罰款；屬于國家工作人員的，并依法基于處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。 事故發生單位及其有關人員謊報或者瞞報事故的，對事故發生單位處100萬元以上500萬元以下的罰款；對主要負責的主管人員和其他直接負責人員處上一年年收入60%至100%的罰款；屬于國家工作人員的，并依法給予處分；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法基于治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。 遲報、漏報、謊報或者瞞報事故的有關地方人民政府、有關部門，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
在如此高壓的安全生產監管環境下，依舊發生性質如此惡劣的安全生產事故，顯然，當下的安全生產管理工作在一些環節與機制上仍然存在問題。
依據救援技術專家判斷，事故外因是由于在離井口240米的一中段炸藥發生了爆炸，導致井筒內的通風、安全出口、通訊等設施遭到破壞，22名處于井下600多米的作業員工被困失聯。但在不到一個月前，曾有媒體報道當地應急管理局執法人員深入700米礦井作業一線進行現場檢查，與事故發生時間十分接近。客觀上，在有效的檢查與整改前提下，事故發生幾率應該很小，那么究竟是現場檢查存在形式主義問題，還是企業整改不到位？
此次事故企業瞞報時間長達30小時，在意識到無法憑借企業救援力量救出井下人員后，才向市應急管理局報告有關情況。但據當地居民表示，事故發生時有明顯的聲音與震感，而在事故發生后的30小時內當地鄉鎮政府卻并未上報任何異常。
新華社時評點出，在一道道“高壓線”面前，總有個別企業和地方政府部門存在僥幸心理，事故發生后不是搶時間爭取救援力量，而是“爭取時間”將事故“大事化小”，企圖逃避處罰。直到藏不住了，才向上級政府部門“求救”。這些犀利評論尤為意味深長。
近年來，國內安全生產管理在立法建設與政策指導上取得了顯著成果，各高危行業領域安全生產管理工作有法可依，穩步推進。但此次事故卻不得不讓人反思，目前安全生產管理工作在落地執行與常態監管方面可能存在的一些問題。
二、安全生產保障機制構建仍待完善
為加強安全生產事故預防，提高事故救援與救濟補償，近年來國家相繼建立了多項機制措施。其中，引入保險力量參與安全生產管理，在實踐中被證明是健全“事前風險防范”，提高“事后風險補償”的有效手段。同時，由于保險機構與第三方安全風險管理服務機構獨立于企業生產經營管理之外，其提供的安全生產風險管理服務更加公正、客觀，有利于進一步完善現有安全生產保障體系。
早期各類安全生產事故普遍損失賠償較大、責任追溯較難。最終的事故賠償，往往由政府部門為涉事企業、責任人“買單”。一方面，數額巨大的事故賠償增加著政府財政負擔；另一方面政府賠償發放具有一定的滯后性，事故人員、家屬無法得到及時的經濟補償；此外，每次事故救援所涉的事故救援費用（人員出勤、交通、燃料、物資、設備損耗等）也數額不小，最終也往往由各地政府及救援隊伍自身承擔，存在嚴重的不公平，嚴重挫傷救援隊伍的積極性。
在事后風險補償環節引入保險機制，保險公司能夠在保險責任范圍內，通過保險賠償的方式代替責任人向事故人員及其家屬進行及時賠償，支付相應的事故救援費用，改變以往政府“買單”的尷尬情況。
各類安全生產管理活動的事前風險防范，主要即通過企業自檢自查與監管機構檢查形式完成。但以此次事故為例，事故爆炸、長達30小時的瞞報，暴露出企業自檢自查與監管機構檢查都明顯存在失效問題。甚至若不吝以最壞的情形假想，一旦地方監管機構與企業達成利益、責任共同體，那么各類安全生產管理措施執行、安全生產事故上報與救援，都將徹底失效失聲。
近年來，國家通過大力推進安全生產責任保險，借助保險機構與安全生產風險管理服務機構力量，為各類安全生產活動構建全新的事前風險防范機制。這種安全生產風險管理服務有著較高的獨立性：安全生產風險管理服務機構受聘于保險公司，且服務內容、標準、管理受到國家與行業監管；保險公司為避免出現理賠損失，將竭力識別、評估、防范各類可能導致安全生產事故發生的風險因素，不存在與相關主體、機構利益一致情形。
因此，安全生產責任保險相當于在現有監管機制之外單獨建立起一層風險保障機制，以此保證安全事故預防服務的客觀、公正。
需要注意的是，盡管安全生產責任保險已證明“保險機制能夠健全完善現有安全生產保障機制”，但客觀上，安全生產責任保險自身發展時間較短，在市場應用推廣、保險賠付力度、風險管理服務實施等方面還亟待進一步完善發展，因而限制著其安全生產保障作用的發揮。
以保險賠付力度（海南省）一項為例：
作為國內安全生產責任保險的最早試點地區之一，海南省自2011年開始即在省內若干重點行業強制推行安全生產責任保險，投保企業在保險期間享有每起事故200萬到2000萬不等的保險賠付限額。但實際上2011年-2019年間，海南省平均每起事故獲得的保險賠付金額僅為6.12萬元。
同時，安全生產責任保險的保險責任范圍雖然包括事故救援一項，但在實際賠付中，事故救援賠償在“賠償順位”中往往是較為靠后的。換句話說，安全生產責任保險的賠付額度主要消耗在對事故人員、家屬的經濟賠償上。若加上事故鑒定、法律訴訟等費用，實際用于事故救援的賠償費用是很少的。綜上，高危行業領域安全生產管理與保障工作依舊任重而道遠，務必警鐘長鳴。
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