電子保函是保證人使用CA數字證書對數據電文進行電子簽名，通過計算機網絡向受益人開立具有法律效力的保證擔保電子信用憑證。第三方電子保函平臺即由第三方市場主體搭建的電子保函服務平臺，其與公共資源交易平臺對接，能夠實現電子投標保函的在線辦理、在線提交、在線核驗、在線理賠等功能。

針對公共資源交易領域存在繳納保證金投入總量大、回收周期長、沉淀過多等問題，中央相繼出臺《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》（國辦函〔2019〕41號）、國家發展改革委辦公廳《關于積極應對疫情創新做好招投標工作保障經紀平穩運行的通知》（發改電〔2020〕170號）等文件，鼓勵公共資源交易領域引入電子投標保函服務。

歷經“電子投標保函替代紙質投標保函”“開發電子保函模塊提供保函服務”“引入第三方電子保函平臺規范保函應用”等階段后，目前國內已有多個省份推行并上線了電子保函服務平臺。截至2021年4月底，工保科技開發的電子保函平臺已在全國100多個城市上線。

在公共資源交易平臺與第三方電子保函平臺深度融合的過程中，電子保函平臺不僅在解決企業資金短缺難題、節約企業交易成本和時間成本、提高公共資源交易效率等方面發揮作用，也積極為公共資源交易空間治理保駕護航、為公共資源交易市場發展創新賦能。

公共資源交易面臨的治理挑戰

公共資源交易是指涉及公共利益、公眾安全的具有公有性、公益性的資源交易活動。由于交易金額大、來源公共性，公共資源交易一般競爭激烈，其招投標環節也一直是腐敗問題的多發地。其中，投標人之間的平行串標（也稱為“圍標”）以及投標人與招標人、代理機構、評標專家之間的垂直串標，都威脅著公共資源交易的順利開展，影響公共資源的優化配置。

而由于串標手段較為隱蔽，加之調查取證困難，因而準確、及時地鑒別圍標串標較為困難。對此，公共資源交易中心一方面把各項公共資源逐步納入到統一的平臺上，實現“平臺之外無交易”；另一方面積極利用信息網絡推進交易電子化，實現全流程透明化管理。

在可交易公共資源的公開交易過程中，公共資源交易中心通常需履行三項職能：交易組織者、交易管理者與交易監督者。而在一些公共資源交易活動中，行政監督管理部門既是招標實施者，又是政策制定者，還是監督管理者，交易職能和監督職能未清晰分離。

如在工程建設項目招標過程中，項目法人和主管部門、監督部門同屬一處的現象便不在少數。其中在投標擔保環節，公共資源交易中心既負責投標保證金的代收代退、保管和保密等工作，又是工程建設項目招標活動的組織者、管理者與監督者，在遇到諸如保證金扣除等情況時存在暗箱操作的可能，體內循環的職能交叉管理模式甚至可能成為滋生腐敗行為的土壤。

公共資源交易是涵蓋工程建設項目招標投標、國有土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等在內的資源交易活動，公共資源交易平臺也是整合分散設立的工程建設項目招投標、國有土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等公共資源交易市場而來。

依據《公共資源交易平臺管理暫行辦法》（國家發改委等2016年第39號令），設區的市級以上地方人民政府發展改革部門或政府指定的部門會同有關部門負責本行政區域的公共資源交易平臺指導和協調等相關工作；各級招標投標、財政、國土資源、國有資產等行政監督管理部門按照規定的職責分工，負責公共資源交易活動的監督管理。這一“綜合協調+行業監管”部署有利于行政監督管理部門履行監督管理職責，卻導致了職責分散、監管分散的“九龍治水”現象，也為公共資源交易的綜合監管設置了壁壘。整體而言，多頭監管與監管缺失并存的問題較為突出。

第三方電子保函平臺

在公共資源交易治理中的應用

在公共資源交易中，串標行為往往有跡可循，如：潛在投標人通過了資格審查且已購買招標文件，甚至遞交了投標保證金，但無正當理由不參加投標；不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出。通過在交易平臺環節將保函申請直接與招投標項目關聯，第三方電子保函平臺作為線索痕跡追溯途徑，能夠有效解決串標取證難的問題。

借助信息技術，第三方電子保函平臺還有助于串標可疑性分析的開展：以工?？萍嫉碾娮颖：脚_為例，通過使用數據實時同步和數據處理技術獲取業務特征數據，而后采用圖計算技術對企業投、中標信息進行關系建模，并基于Apriori、Louvain等算法構建社區模型，平臺可以對嫌疑企業排查定位，為串標稽查提供支持。

第三方電子保函平臺采用的企業基本戶支付方式，也可以增加圍標串標的難度：投標人為電子保函繳費時，第三方電子保函平臺基于繳費帳號信息，同時根據公共資源交易平臺提供的投標人備案基本戶信息進行在線自動對比，能夠從源頭杜絕非法投標。

另外通過區塊鏈技術將電子保函上鏈，可以完整、不可篡改地記錄價值轉移（交易）的全過程，形成不依賴中心組織和現有規則的數據信任關系，便于公共資源交易中心加強對權力公開透明運行工作的監督，強化圍標串標治理。

《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》（國辦函〔2019〕41號）提出：加強公共資源交易平臺電子系統建設，明確交易、服務、監管等各子系統的功能定位。在投標擔保環節，第三方電子保函平臺也是公共資源交易平臺電子系統建設、推進公共資源交易管理職能相互分離的重要一環。

首先通過在交易環節將保函申請、使用、監督與招投標項目關聯，第三方電子保函平臺可承擔投標擔保的服務與監管工作。如在《關于推行公共資源交易電子保函的通知中》（益公管辦〔2020〕3號），益陽市公共資源交易中心便明確由保險保證保函平臺、銀行保函平臺、擔保保函平臺等第三方平臺負責電子保函平臺的日常運行、協調擔保責任的落實。

其次圍繞公共資源交易中心交易服務和行政監管的職能定位，第三方電子保函平臺可實現以電子保函的形式遞交投標保證金，支撐主管部門提供公共資源交易服務；亦可充分發揮信息技術的作用與優勢，對電子保函交易活動進行動態監測，輔助監管部門開展進場交易活動情況統計與分析、交易場所內違法違紀問題揭露與查處。

在此基礎上，公共資源交易中心可按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，逐步推行公共資源交易服務、管理與監督職能相互分離的監管體制和運行機制。

正如《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》（國辦函〔2019〕41號）所強調，應深化公共資源交易管理體制改革，推進公共資源交易服務、管理與監督職能相互分離，探索推進公共資源交易綜合監管。

第三方電子保函平臺能夠對接建設工程電子交易系統、政府采購電子交易系統等電子交易系統，全方位嵌入公共資源交易電子服務平臺，有助于公共資源交易中心在投標擔保環節解決交易規則和交易流程不統一的問題。這有利于在行業監管的基礎之上加強權力制衡機制，從而構建綜合監管與行業監管相結合的新模式。

與此同時，第三方電子保函平臺運用大數據、云計算、動態監測等先進信息技術，能夠多維提煉數據、分析電子保函交易特征，并通過數據統匯，方便監管部門依痕查處相關違規案件，逐步實現“互聯網+監管”。

因此通過將第三方電子保函平臺嵌入公共資源交易平臺，可以將電子保函交易信息納入監管輔助范疇，一方面推動公共資源交易監管向精準化、智能化邁進，另一方面實現公共資源交易從現場檢查、靜態監管、行業監管到隨機抽查、動態監督和部門協同的轉變。

第三方電子保函平臺賦能公共資源交易治理

2015年7月31日的國務院常務會議強調，“我們整合建立公共資源交易平臺，主要靠電子信息整合”。

在網絡傳輸基礎上，第三方電子保函平臺能夠快速、高效收集數據源以對投保數量、保費金額以及減負金額等數據進行實時統計，并通過數據看板多維度展示電子保函的使用情況。實時的數據收集也使得第三方電子保函平臺能夠及時響應數據分析需求，滿足不同場景對于電子保函交易數據的要求。如通過建立保單數據分析、投保信息共享、問題線索移交機制，第三方電子保函系統能夠及時將問題線索和數據信息移交至監管和紀檢部門，協力治理圍標串標、流標廢標率過高等問題。

而通過第三方電子保函平臺與公共資源交易平臺的信息資源共享、數據交互分析，結合各級公共資源交易平臺的縱向全面貫通、橫向互聯互通，公共資源交易中心可實現交易數據融合共享，完善“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制，為宏觀經濟決策、優化營商環境、規范交易市場提供參考和支撐。

第三方電子保函平臺的應用還有助于維護信息數據安全：通過在投標保函環節減少人工參與，能夠有效保障數據的可靠性和真實性。如廣州市公共資源交易平臺開發了基于區塊鏈技術的電子保函申請工具“易鏈?！?，可借助區塊鏈加密算法方篡改技術，確保交易數據可溯源、不可篡改、不會泄密。

電子保函依托項目信息和企業信用辦理，是無資金凍結、無實物抵押的純信用電子保函。其以信用辦理代替資金質押和資產抵押，也使得第三方電子保函平臺成為公共資源交易信用治理的新工具。

在信用采集環節，第三方電子保函平臺通過收集企業的資格信譽、履約記錄等信息，能夠建立保函信用數據庫，助力歸集市場主體參與公共資源交易活動的信用信息；通過提供保函真偽核查服務，也有助于監管部門拓寬信用評價維度，在此基礎上強化信用監管。

在信用應用環節，第三方電子保函平臺通過為信用狀況良好的企業提供更簡便的電子保函獲取程序，有助于傳遞“信用越好，擔保越易”的守信激勵信息；通過將嚴重失信企業納入交易主體“黑名單”管理，也有助于構建“一處失信、處處受制”的公共資源交易環境。

不難發現，第三方電子保函平臺通過建立信用與保函掛鉤機制，將助力公共資源交易中心把信用體系“建”起來、將信用“管”起來、讓信用“用”起來、使信用“實”起來。

2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》（國令第722號）首次提出：推廣以金融機構保函替代現金繳納涉企保證金。第三方電子保函平臺幫助企業以金融機構保函代替現金繳納投標保證金（費用僅為保證金的0.5%-0.8%），首先能夠減輕其現金占用壓力，節約公共資源交易成本。

其次將“線下跑腿”變為“線上流轉”，第三方電子保函平臺亦使公共資源交易主體更加省時、省力、省心。尤其在新冠肺炎疫情期間，第三方電子保函平臺將企業辦理投標保函業務由“多跑腿”變為“零跑腿”，還有力推動了“不見面”交易，實現公共資源交易服務“不打烊”。

因此以電子保函“小支點”，第三方電子保函平臺能夠撬動營商環境“大變革”：其應用不僅為市場主體降低了交易門檻、壓縮了交易環節、減少了交易費用，有效降低企業制度性交易成本；而且營造出了更加便捷、智慧的營商環境，激發市場主體活力。

結語

公共資源交易作為連接市場和政府的重要橋梁，其服務質量直接影響市場主體獲得感和市場活力，其治理創新也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

針對當前公共資源交易治理面臨的圍標串標、職能交叉、監管分散等挑戰，第三方電子保函平臺能夠有效助力串標治理、職能分離與綜合監管，提高公共資源交易效率和透明度，充分發揮市場在公共資源配置中的決定性作用。

此外，第三方電子保函平臺的應用還能夠輔助數據融合、賦能信用治理、優化營商環境，助力公共資源交易中心提升服務質量、規范交易行為、提高監管質效，促進公共資源交易市場健康有序發展。

未來，第三方電子保函平臺還需繼續探索更多便民利企的新技術、新手段、新服務，最大限度地為公共資源交易主體提供便利和減負，亦為公共資源交易平臺深化改革、創新機制、優化服務、強化監管作出更多貢獻。